笔者曾撰文指出，转型期地方政府的规范革新在中国的市场化规范变迁中起着要紧有哪些用途，但其本身也存在着很难克服的困境和弊病，如：中央规制下规范革新的空间限制；[1]“公用地灾难”与统一市场的阻隔；中央与地方规范博弈目的之间的冲突；革新非均衡下规范变迁水平的地区差异等。本文主要针对地方政府规范革新中存在的问题，探讨走出困境的路向选择。
1、多元产权选择与微观主体的动力勉励
产权是新规范经济学研究的核心问题，健全的产权规范安排是经济增长的重点。但产权规范不会在自然状况下生成，需要政府的介入。政府凭着其暴力潜能和权威在全社会达成所有权，减少产权界定和出售中的买卖成本；为产权的运行提供一个公正、安全的规范环境；借助法律和宪法制约利益集团通过重构产权达成财富和收入的再分配，扼制国家权力对产权的干涉。[2]（P130～197）大家在考察中国地方政府的规范革新经验时，可以发现，多元产权选择是一个成功经验，如广东南海市的“五个轮子一块转”、浙江大力进步乡镇企业和个体私营等多元产权企业、广东顺德对企业的多元产权改造等。目前，从国有制、集体所有制、股份制、股份合作制、私营个体所有制、混合制、合伙制、海外独资和合资等等，都有应有些法律地位。哪种产权规范有益于经济进步和合适于当地的实质，都要予以扶持和鼓励。这也是政府职责的应有之义。
当然，大家这里并不倡导给予哪种产权形式以特殊政策，政府的主要任务是履行界定产权和保护产权的职责。对于公有企业，要根据分级管理的原则，明确各级地方政府的产权界限，达成资产管理层次化到产权配置层次化的转变。对于地方所有些国有大中型企业和不合适改制的企业的资产管理，其管理模式可参考深圳的三级授权经营管理模式，把国有资产的最后产权与经营权分开，使国有资产的产权人格化，解决所有者虚位、国有资产无人负责的问题。为了真的达成政企分开，可以考虑在地方人大（属广义的政府范畴）设立像“国资委”那样的机构，作为国有资产的人格化代表，并降低委托——代理链条，以便减少买卖成本和提升监督的有效性。在产权保障方面，除去中央政府应打造起完整的产权法律体系外，地方政府也应有与中央政府配套的产权监管体系，对有关的产权主体进行约束和监督。对于一些小型国有企业和乡镇集体企业可以考虑以政府主导的形式对产权进行重组，进行积极的革新和试验，甚至是“试错”。在这方面，广东顺德的经验值得参考，他们对公有企业的改制就是走产权多样化的道路，具体方法有：嫁接外资；划股供应、公私合营；分拆求活；多种形式出租、公有民营或民有民营；企业兼并、拍卖；控股、参股；债权股份化或债务等值化改造；企业“先关后改”；公开上市；依法破产。通过改制，使产权具备可分解性（即财产权可以分解为所有权和经营权），可分散性（即企业产权股份化、多样化和社会化）和可让渡性（即产权可以根据肯定的规则进行出售、交易、供应、出租），满足市场经济对产权买卖的需要，使得在产权市场尚未开放的状况下，达成产权规范革新的突破性进展，从而解决中央政府规范革新的规制约束。
除去对公有产权的界定和保护以外，地方政府还应继续走增量改革的道路，加大对非公有产权的保护。由于，这是现在不少地方最薄弱也是最迫切需要进行规范革新的环节。
产权主如果通过减少买卖成本和达成外部性的内在化而达成对经济的促进用途的。而可以达成这两大功能的产权应是那些资产能量化到个人的产权。公有企业在这一方面存在着重大的缺点，因为资产不量化到个人，其委托—代理本钱大，“内部人控制”使最后所有者很难达成对资产的有效监督，这是导致其经营困难的根本缘由。而私有产权因资产的明晰量化和权利义务边界的确定性而产生很大的勉励，它的私人收益率最接近于社会收益率，由此带来极高的生产效率。中国的改革实践，充分证明了这一点。自1980年以来，中国私营经济产值以平均每年71%的速度增长，到1999年6月，私营企业占国内生产总值的33%（而国有企业产值占工业总产值的比率则从1978年的78%降低到1999年的33%）。现在，私营经济的贡献已经接近或超越国营部门，但其所占用的国家资源比重却微乎其微，而“耗用了2/3最为稀缺的资本资源的国有经济对国民生产总值的贡献只占1/3。”[3]中国私营企业用很有限的资源去高水平甚至是超水平的发挥其内在的潜力。
然而，大家应该看到，私营经济的高效率和低本钱的增长并没随着其他规范的相应变迁，它的进步还存在着一些紧急的规范障碍。从政府方面来看，主要的问题有：（1）产权保护规范欠缺。现有些法律和法规对私营企业合法财产和其他权益的规定比较薄弱，私营企业在与其他经济主体之间出现纠纷时得不到有效的法律保护，从而使其进步的原动力遭到削弱。（2）市场经济中的公平公正原则没真的达成。私营企业在诸如市场准入、银行信贷、税费征收和其他社会负担等方面常常遭到不公平的待遇。（3）政府运作的不规范和官员拥有太多的超经济权力，使私营企业主不能不从“寻利”转向“寻租”，扰乱正常的市场秩序。从私营企业本身来看，问题主要有产权界区不清、家族化管理、规模小、产业结构的低级化和商品结构雷同等。其中，最主要的问题是产权界区不清，表目前：相当一部分私营企业主家庭成员或家族成员内部自然人之间的产权界区不清；一部分私营企业，尽管其资本的形式确是私人资本，却在法律形式上戴了一顶“红帽子”；[4]一些私营企业是在没真的的出资人的混沌状况下生成的，如负债借钱，从而导致天然的产权不清；一些私营企业主以个人的资本筹措企业，却以“合作”之类的形式注册成立公司。产权主体界区不清的害处是多方面的：不利于企业的资本积累；企业法人的独立性和完整性易于被侵害；影响企业的治理结构和管理权威；导致有关职员之间的权、责、利不清楚，而产生“搭便车”的道德投机。[5]（P42～57）
科思将买卖成本定义引入经济剖析中，揭示了买卖成本与规范形成的内在关系。他觉得，企业和市场的边界是由市场的买卖成本和企业内部的买卖成本的相互比较来决定的。[6]但中国在向市场的过渡过程中，需要政府对市场的培育和扶持，企业与市场的买卖过程多了一个政府的环节，决定了企业的买卖成本需要考虑政府这一原因。柯荣住通过实地调查并运用统计模型的办法剖析了企业、政府和市场三者之间的买卖成本变化，[7]觉得企业的买卖成本由4部分构成：企业与政府的买卖成本；市场与政府的买卖成本；企业内部买卖成本；企业除负担第二项成本以外的买卖成本。中国私营经济进步的初期，1、二项买卖成本是非常重要的（这与科思的理论有所不同），是中国过渡经济时期私营经济进步中具备实质性影响的规范问题。柯荣住进一步剖析，宽松的准入政策比宽松的规制政策更有决定性用途。由于，宽松的准入政策会使私营企业更有进步的机会，而且政府也会采取与其合适套的规制政策，从而使私营企业的买卖成本不断减少，提升其进步的动力。本文觉得，政府在实行宽松的准入政策和规制政策的同时，还要履行其产权方面的职能和社会职能，降低企业第三项和第四项方面的买卖成本，以进一步调动私营企业进步的积极性。
依据上述的事实，本文觉得，地方政府在私营产权勉励方面应在以下几个方面有所革新：
第一，切实解决私有产权的保护问题。国内的个体私营经济从改革初期的“边际的、填补空缺”的角色进步到目前的社会主义经济的“要紧组成部分”，已经获得了国家的正式法律地位，可以说进入了国家的政治经济体系范畴，政府理应作出相应的规范安排推行保护。现在，在国家的物权法还尚未颁布的状况下，地方政府可以结合当地的实质以地方立法的形式，打造保护私有产权的规范，满足社会日益增长的这一规范需要，达成地方性规范均衡，以消除私营经济进步的心理顾虑。
第二，为私营经济创造一个公平开放的规范环境，降低私营企业的买卖成本。这里既包含减少私营企业的市场准入成本，也包含在土地用、信贷税收等方面的平等机会。但第一是要给予私营企业与其他经济形式相同的市场准入条件，由于，市场准入条件的放松会带来连续的规范响应，促进地方政府规范市场，减少规制成本，与做好产权界定减少企业内部买卖成本等工作。
第三，厘定产权边界。私人产权界区不清本质上是私人企业主自己的问题。大家讲保护私有产权，第一要尊重私有企业主自主选择的权利。“由于私营资本最了解重新界定产权对企业进步到底有效无效，最了解重新界定产权所需要支付的代价到底有多高。”[5]（P58）但当私人资本意识到界定产权的本钱远远小于继续保持产权含混所蒙受的效率损失时，就会需要进行规范革新，需要政府出面界定产权。这个时候，地方政府就应帮助做好企业的资产评估工作，界定产权主体及边界，保证产权主体权利义务的落实。当然，在解决私人资本产权不清的问题上最为要紧的是要给予其市场直接筹资的规范条件。在这方面，现在国内还存在紧急的规范短缺。市场筹资有两个主要途径，一是公开上市发行股票，二是通过银行借贷。而政策对私营资本上市有很多限制，银行贷款也有很苛刻的条件。这虽然是中央政府规范革新空间的范畴，但地方政府完全可以借助我们的组织优势去推进这类范围的规范变革。
第四，加大意识形态宣传，消除社会对私有产权的歧视。意识形态的最基本功能就是通过强化大家对产权和其他规范的认可而降低统治阶级的统治成本。但意识形态这种非正式规范安排因为来自于“传统根性和历史积淀”，[8]比正式规范安排更具备持久性和滞后性。虽然从法律上中国早已确立了私营经济在国家经济日常的合法地位，但大家思想中的“公有”意识仍根深蒂固，它仍然在不少状况下影响着规范的拟定和推行。因此，地方政府应强化对私营经济在中国经济中要紧地位的宣传，并给予其应有些政治待遇，渐渐消除大家对私营经济的歧视，使私营经济的进步有一个宽松的社会环境。
第五，除去上述产权、规范环境和意识形态方面的革新以外，地方政府还应打造符合市场运作规范的政府行政规范秩序、进步要点市场、引导私营企业的产业结构向高级化转变、引导它们打造现代企业规范和提供信息服务以降低买卖成本和经营风险等。
2、以规范化约束规范中央与地方之间的规范革新关系
一些后发国家特别是东亚国家的历史经验表明，不发达国家在向市场规范变迁过程中，中央政府的有效协调具备十分要紧有哪些用途。中央政府高度的组织动员能力、权威主义的政治传统和用途机制与强调集体价值为核心的传统文化，是东亚国家现代化的主要原因，也是中国可以借鉴的富有价值的规范遗产。西方市场化和现代化的变迁过程是在比较有利的国际国内环境下一步步演变而来的，而目前的不发达国家既面临着国内需要飞速发展的社会重压，又面临着国际上日益增强的经济政治重压；既要维持不断变革的势头，又要维持社会的稳定和统一，因此，强有力的中央政府的主导用途是应付这种复杂局面的要紧保证。
从过去一个世纪西方的进步规律来看，市场规范的进步和市场功能的扩大，并非随着着政府功能的缩小，相反，政府功能特别是政府的经济功能在不断强化。在政府体系内，出现了两个集权化运动：一是地方政府向中央政府集权，二是议会权力向政府行政首脑的转移。一个成熟的市场体系的有效运作，需要有一个有效的政府特别是有效的中央政府，以保证市场的有序角逐。政府在市场运行中的功能是综合性和整体性的，主要表目前：[9]（1）有效的市场运作，需要有一个统一的、开放的和规范的市场秩序，以使原材料、产品、人才、劳动力、资金等资源要点可以自由和有序流动，减少买卖成本。但，市场又是一种分散的力量，它在运行中比较容易与地方性的力量结合，不断地弱化社会的凝聚力。地方政府的“经济人”性质使其颁布一些地方保护主义的规范安排，从而阻隔市场的统一，影响要点的自由有序流动，最后致使市场功能和买卖活动的萎缩。因此，只有具备高度权威的中央政府运用其组织力量才能塑造统一的市场秩序。（2）中央政府的宏观调控是打造和完善市场经济体制的要紧组成部分。统1、科学、结构适当的规范体系是成熟的市场体系的势必需要，而统一的规范体系的安排和贯彻，只有在统一的政府权力体系中才能达成。（3）市场的运行需要公共商品和社会保障。一些公共商品投资大、见效慢，并具备垄断性，尤其是关系到全局性的公共商品，如基础设施，它们是市场运行所必需的，需要政府的统一规划和很多投入。
可见，在调整中央与地方规范革新的关系时，肯定的中央集权是需要的。但，中国如此一个大国，各地的资源禀赋千差万别，需要多级的分层调控，需要多层的规范革新，不然，就会扼抑特点性规范潜能的发挥，扼抑大家对规范的合理预期和革新动力，地方市场的活力也就很难显现。而没兴盛的地方市场就没兴盛的全国市场。为此，需要找到一条既有益于中央适度集权，又有益于调动地方积极性的两全之策。这个两全之策就是遵循市场的原则，以市场作为规制中央与地方规范革新关系的坐标：一是无论中央的规范革新还是地方的规范革新，都不要超越政府与市场的边界。即但凡市场能调节的就由市场调节，市场失灵的地方有些就需要政府进行规范革新。二是以市场的原则划分中央和地方的革新空间，既要有益于全国统一市场的有序运转，又要有益于地方市场的兴盛，发挥地方政府革新的积极性。
依据上述原则，中央的规范革新空间应是：制定国民经济进步的中长期规划，并以相应的规范安排，如通过财政政策、贷币金融政策、产业政策等引导产业结构的合理化和高级化；打造社会总需要和总供给的管理机制，维持总供应求购关系的动态平衡；对收入分配关系进行宏观调控，打造既保证效率又兼顾公平的收入分配与调节规范；维护国有资产的所有者权益，促进国有资产的保值增值；打造和完善市场规则，打破区域、部门对市场的侵害和封锁，培育全国统一的市场体系，保护市场的公平角逐；组织和提供公共商品（全国性的）；协调工农、城乡、区域关系，达成规范的均衡进步。地方政府的规范革新空间包含：依据中央政府的进步规划，拟定当地区的进步规划，并作出与此规划和中央宏观目的相协调的地方规范安排；拟定地方财政和地区性收入分配规范，引导和调节当地区的市场供应求购关系；培育地方性市场体系，推进地区市场与全国统一市场的开放和对接，为当地区社会经济生活的规范运行创造好的市场环境；管理地方国有资产，保证其完整、保值和增值；在国家产业政策的框架内调整当地区的产业结构，达成地区内资源的高效配置；组织和提供当地区的公共商品。
中央与地方规范革新空间界线的落实，除去以法律化的机制约束两者之间的规范博弈关系外，还要打造中央对地方的有效监督机制：一是中央对地方的政治约束，这集中体目前中央对地方的人事控制权方面。二是采取切实可行的有效手段，铲除地方保护主义。解决这一问题需要中央与地方的相互配合和协调，从法律、行政和经济等多方面进行综合治理。为了加强治理、预防和惩罚力度，可以把这一工作列入最高权力机关的工作日程，对其进行专项治理；中央和地方的纪检、法律监督部门应将这问题列为执法监督的一项专门内容；中央对地方的绩效评估中，应改变过于强调经济进步指标的做法，引导地方政府舍弃片面追求经济速度的进步思路。三是中央对地方的经济约束。要通过打造财政补助规范和财政监督规范等一系列经济规范，形成一种中央对地方的硬性制约和推进机制，达到调控地方规范目的的目的。西方各国中央政府打造的对地方政府的“财政制约和推进机制”值得大家借鉴。它以中央政府控制大多数财政收入为基础（中央财政收入总额约占国民总收入的60%以上），中央政府通过将收入的一部分以财政补助的形式拨给地方，达到引导地方政府推行中央规范安排和宏观协调社会进步的目的。在亚洲的日本和韩国，财权主要集中于中央，然后中央政府通过拨款和补助等转移支付方法，达到调整区域间财力差异，促进地区经济均衡进步的目的。在日本，中央政府为贯彻我们的政策意图特设了国库支出金，采取直接拨款的方法，将一部分资金拨给地方用，这部分资金在地方财政收入中的比重高达20%。[10]因此，通过转移支付，增强地方政府的规范变革能力，是一个可行的方法。现在，国内在中央与地方分税制下，中央通过转移支付返还地方的税收比率与地方获得中央补贴占上交中央税收的比率，都要有规范的规范约束，保证中央对地方转移支付的稳定性和公平性，预防转移支付总量被挤占及转移支付的随便性。同时，要依据中国的国情，确定转移支付的比重，即应以不损害发达区域的经济增长潜力为首要条件，不然就会导致与“效率优先”原则相悖的保护落后、挫伤一流的结果。大家在解决区域之间的差距问题上，不可以简单地采取“劫富济贫”办法。要承认，肯定的不平衡一直存在的。在某种意义上，不平衡还有益于增加不同区域之间的角逐重压，促进各地更好地挖潜，推行规范革新，使资源配置达到更优状况。落后区域的进步，主要应打造在对自己资源优势的充分认识的基础上，进行符合实质的规范革新，探索一条合适自己实质的进步道路，这才是一个治本的方法。
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